Дифференциация социального обеспечения
Принципы права социального обеспечения
Рассмотрение данной темы требует знания общих теоретических положений о понятии правового принципа, обусловленности правовых принципов политической и экономической системой государства.
Общепризнанным считается понятие принципа права как основной идеи, исходного направляющего начала, определяющего сущность и содержание права, его внутреннее строение, дальнейшее развитие и функционирование.
По сфере действия принципы принято классифицировать:
— на общеправовые, свойственные всем отраслям права;
— межотраслевые, отражающие общие черты нескольких отраслей;
— отраслевые, определяющие специфику конкретной отрасли;
— внутриотраслевые, относящиеся к отдельным институтам отрасли.
К общеправовым относятся, в частности, следующие:
— человек, его права и свободы являются высшей ценностью;
— признание, соблюдение и защита прав и свобод человека
и гражданина — обязанность государства;
— признание и гарантированность прав и свобод каждому человеку от рождения, их неотчуждаемость;
— права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов.
К общим принципам права обычно относят также принципы социальной справедливости, гуманизма, законности и юридической гарантированности прав и свобод личности, зафиксированных в законе, связанности нормами закона деятельности всех должностных лиц и государственных органов, единства юридических прав и обязанностей, демократизма.
Эти общие принципы права являются руководящими, основополагающими идеями, отражающими сущность правового регулирования общественных отношений в сфере социального обеспечения, как и в иных сферах общественной жизни.
Межотраслевые правовые принципы охватывают две и более отрасли права. К ним относятся:
— право на защиту от безработицы;
— право на охрану здоровья;
— государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства;
— право пожилых граждан, инвалидов на социальную защиту;
— право на защиту от бедности.
Следующий уровень — отраслевые принципы. Каждая отрасль права, помимо общих и межотраслевых, строится на основе своих собственных, присущих лишь ей правовых принципов. Они отражают сущность и пронизывают содержание конкретной отрасли права.
Специфику принципов права социального обеспечения обусловливает распределительный характер общественных отношений, регулируемых нормами данной отрасли. Средства, аккумулируемые на цели социального обеспечения, ограничены и имеют строго целевой характер.
В науке права социального обеспечения к отраслевым относятся принципы:
— всеобщности социального обеспечения;
— осуществления социального обеспечения за счет средств фондов социального страхования и средств государственного бюджета;
— гарантированности социального обеспечения во всех случаях, когда гражданин нуждается в нем в силу обстоятельств, признаваемых обществом социально уважительными;
— многообразия оснований видов и социального обеспечения;
— гарантированности уровня социального обеспечения для достойной жизни;
— дифференциации видов, условий и уровня обеспечения в зависимости от трудового вклада, причин нуждаемости и иных социально значимых обстоятельств.
Принцип всеобщности социального обеспечения предполагает, что Конституция устанавливает равную и одинаковую для каждого возможность при наступлении объективных социально значимых обстоятельств получать определенные виды социальных выплат или услуг и не ограничивает ее по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и другими условиями.
На равных основаниях с гражданами Российской Федерации право на социальное обеспечение имеют постоянно проживающие в России иностранные граждане, если международными соглашениями не предусмотрено иное, и лица без гражданства. Постоянно проживающими считаются лица, получившие в установленном законом порядке вид на жительство.
Иностранные граждане, временно находящиеся на территории России, имеют право на социальное обеспечение при наличии соответствующих двусторонних и многосторонних договоров. Беженцам предоставляются лишь отдельные виды обеспечения.
Принцип осуществления социального обеспечения за счет средств фондов социального страхования и средств государственного бюджета означает, что получение работающими лицами (их семьями) обеспечения за счет средств обязательного социального страхования при наступлении социальных страховых рисков не лишает их права на социальное обеспечение в тех случаях, когда оно предоставляется за счет средств бюджета без какой-либо связи с трудовой деятельностью.
Принцип гарантированности социального обеспечения во всех случаях, когда гражданин нуждается в нем в силу обстоятельств, признаваемых обществом социально уважительными, выражает идею об обеспечении при наступлении всех общепризнанных социальных рисков: болезнь, безработица, старость, трудовое увечье, многодетность, беременность и роды, инвалидность, потеря кормильца, необходимость в медицинской помощи.
Многообразие оснований и видов социального обеспечения как принцип права социального обеспечения обусловлен тем, что действующее российское законодательство закрепляет в качестве оснований для социального обеспечения широкий перечень социальных рисков:
— достижение установленного законом возраста (старость);
— потребность в медицинской помощи и лечении, лекарственной, протезно-ортопеди-
ческой помощи, транспортном средстве либо средстве передвижения;
— материнство и др.
С многообразием оснований социального обеспечения напрямую связано и многообразие его видов. При этом социальное обеспечение предоставляется физическим лицам как в денежной, так и в натуральной форме.
К денежной форме обеспечения относятся пенсии (по старости, инвалидности, в случае потери кормильца, за выслугу лет), доплаты к пенсиям, социальные пособия (по временной нетрудоспособности, безработице и др.), компенсационные выплаты (на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет; трудоспособным лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными и др.).
Натуральной формой обеспечения охватываются разнообразные виды социальных услуг (медицинская помощь, лекарственная помощь, социальное обслуживание на дому и др.), а также различные льготы по системе социального обеспечения (по проезду и др.).
По разнообразию видов обеспечения система социального обеспечения в России в целом сопоставима с системами социального обеспечения развитых стран. Но необходимо отметить, что некоторые виды обеспечения носят временный характер, что связано со сломом прежней и становлением современной системы социального обеспечения и значительным снижением уровня жизни населения.
Гарантированность уровня социального обеспечения для достойной жизни. В настоящее время данный принцип полностью не реализован, поскольку большинство выплат по системе социального обеспечения данную задачу не выполняют. Однако это не означает, что государство освобождается от обязанности гарантировать человеку достойный уровень жизни.
Такая обязанность вытекает как из Пакта об экономических, социальных и культурных правах, так и из ст. 7 Конституции, согласно которой Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Главной целью экономического развития социального государства является повышение благосостояния населения, поэтому экономическая и социальная стороны его деятельности не должны противопоставляться.
Производство должно создавать необходимые источники для вложений в социальную сферу, развитие которой, в свою очередь, будет стимулировать хозяйственную деятельность. А показателем достижения баланса между ними станет повышение всех видов пенсий и пособий до уровня прожиточного минимума
и автоматическая индексация их в соответствии с ростом цен.
Что касается обеспечения сверх прожиточного минимума, то рыночная экономика предполагает индивидуальную ответственность человека за собственное материальное благополучие, личное участие в создании финансовой базы социального страхования. При этом степень такого участия будет прямо влиять на содержание правового регулирования и определять объем правомочий лиц, подлежащих государственному социальному страхованию. Эта идея заложена в пенсионную систему в виде страховой и накопительной частей трудовой пенсии.
Механизм соизмерения трудовых пенсий и всех видов краткосрочных страховых пособий (по безработице, по временной нетрудоспособности, по беременности и родам и др.) с прежней заработной платой (трудовым доходом) является вполне приемлемым, поскольку именно она формирует уровень жизни человека и при нормально функционирующей экономике позволяет удовлетворять не только физиологические, но и социальные и духовные потребности человека.
Помимо прежней заработной платы на уровень жизни лиц, пострадавших от социального риска, существенное влияние оказывают индивидуальные потребности, связанные с состоянием здоровья, наличием детей и другими факторами. Указанные обстоятельства должны находить отражение в правовом регулировании.
Дифференциация видов, условий и уровня обеспечения в зависимости от трудового вклада, причин нуждаемости и иных социально значимых обстоятельств. Социальное обеспечение не может игнорировать такие факторы, как пол, возраст, условия прошлой трудовой деятельности, состояние здоровья и прочие обстоятельства, влияющие на трудоспособность и во многих случаях приводящие к утрате источника средств существования.
Они непосредственно отражаются в содержании конкретных институтов и норм, обусловливают их дифференциацию. Критерии дифференциации могут не иметь никакой связи с субъектом отношений, т. е. носить объективный характер: природно-климатические условия, вредные, тяжелые и особо вредные условия прошлого труда, либо зависеть от субъективных свойств участников правоотношений, например физиологических особенностей и состояния здоровья (женщины, несовершеннолетние, инвалиды).
Дифференциация объективно необходима в целях выравнивания материального положения указанных лиц и восстановления их статуса как полноценных членов общества. Однако она не должна быть чрезмерной и тормозить развитие системы социального обеспечения в целом.
Основания дифференциации различаются в зависимости от вида обеспечения. При предоставлении одних видов обеспечения преобладают трудовые критерии (обеспечение застрахованных по обязательному социальному страхованию), других — критерии материального положения (государственная социальная помощь).
К внутриотраслевым принципам права социального обеспечения (т. е. принципам отдельных институтов) относятся, в частности, такие принципы пенсионного обеспечения, как дифференциация пенсионного возраста по признаку пола, установление размеров государственных пенсий в твердой финансированной сумме (за исключением пенсии за выслугу лет), зависимость размера трудовых пенсий от пенсионного капитала.
Контрольные вопросы и задания
1. Что понимается под правовым принципом?
2. Как можно классифицировать правовые принципы по сфере действия?
3. Какие общеправовые принципы проявляются в правовом регулировании общественных отношений по социальному обеспечению?
4. Какие межотраслевые принципы имеют значение для регулирования общественных отношений по социальному обеспечению?
5. Назовите отраслевые принципы права социального обеспечения.
6. Раскройте содержание принципа всеобщности социального обеспечения.
7. Раскройте содержание принципа осуществления социального обеспечения за счет средств фондов социального страхования и средств государственного бюджета.
8. Раскройте содержание принципа гарантированности социального обеспечения во всех случаях, когда гражданин нуждается в нем в силу обстоятельств, признаваемых обществом социально уважительными.
9. Раскройте содержание такого отраслевого принципа, как многообразие оснований и видов социального обеспечения.
10. Раскройте содержание такого отраслевого принципа, как гарантированность уровня социального обеспечения для достойной жизни.
11. Раскройте содержание такого отраслевого принципа, как дифференциация видов, условий и уровня обеспечения в зависимости от трудового вклада, причин нуждаемости и иных социально значимых обстоятельств.
Дифференциация условий социального обеспечения
Система общественных отношений, регулируемых правом социального обеспечения, является сложной и многообразной. Социальное обеспечение не может игнорировать такие факторы, как пол, возраст, условия прошлого труда, состояние здоровья и прочие обстоятельства, влияющие на трудоспособность и во многих случаях приводящие к утрате источника средств существования. Они непосредственно отражаются в содержании конкретных институтов и норм, обусловливают их дифференциацию.Критерии дифференциации могут не иметь никакой связи с субъектом отношений, т.е. носить объективный характер: природно-климатические условия, вредные, тяжелые и особо вредные условия прошлого труда, либо зависеть от субъективных свойств участников правоотноше-
ний, например, физиологических особенностей и состояния здоровья (женщины, несовершеннолетние, инвалиды).
Нормы, устанавливающие дополнительные права для отдельных категорий граждан, не имеющих возможности реализовать общую для всех правовую норму по независящим от них причинам, либо для лиц, имеющих особые заслуги перед государством, являютсяспециальными нормами (льготами). Льготы можно классифицировать по: — субъектам (пенсионеры, инвалиды 1-й и 2-й групп, бывшие узники фашизма, Герои СССР и РФ, ликвидаторы аварии на ЧАЭС и пр.); — содержанию (бесплатный проезд на транспорте, бесплатное получение лекарств, освобождение от оплаты жилья и коммунальных услуг, бесплатная установка телефона и др.); — источникам финансирования (государственные внебюджетные фонды социального страхования, федеральный и территориальные фонды социальной поддержки населения, бюджеты различных уровней) и другим признакам.
Дифференциация объективно необходима в целях выравнивания материального положения различных групп социально незащищенных граждан и восстановления их статуса как полноценных членов общества. Однако дифференциация не должна быть чрезмерной, превращаться в тормоз для развития системы социального обеспечения в целом. Анализ современного состояния государственной системы социального обеспечения показывает, что число предоставляемых льгот слишком велико. Далеко не все из них целесообразно сохранять в новых экономических условиях, поскольку они значительно усиливают финансовую нагрузку государственной системы социального обеспечения на бюджеты различных уровней и уже не соответствуют своему целевому назначению. Однако при этом следует воздержаться от упрощенного подхода, направленного на максимальное сокращение количества льгот, способного привести лишь к временной экономии средств. Необходим комплексный анализ каждой
-конкретной нормы, закрепляющей дополнительные преимущества, для отдельных категорий населения, с учетом таких факторов как причины введения, круг субъектов, стоимость и экономическая эффективность в сочетании с другими видами социального обеспечения.
Наибольшее число норм-льгот содержится в пенсионных институтах. Это привело к тому, что численность лиц, выходящих на пенсию до достижения пенсионного возраста (60 лет — мужчины, 55 лет — женщины), достигла 28 % численности пенсионеров по старости, а расходы на выплатуим
пенсий составляют почти 35 % общих затрат на выплату пенсий по старости. Каждому седьмому пенсионеру пенсия назначается при снижении возраста на 5-10 лет (без учета льготных пенсий, назначаемых лицам, работавшим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях). Вместе с тем по оценкам специалистов, до 30 % работников, имеющих право на пенсионные льготы, трудились в нормальных условиях.
Поставленные при введении этих льгот цели практически не решаются. Заинтересованности в улучшении условий труда, дающих право на получение льготных пенсий, нет ни у работодателей, ни у наемных работников. Поэтому концепция пенсионной реформы предусматривает постепенный перевод льготных пенсий в профессиональные системы, чтобы каждая отрасль несла ответственность за условия производства и принимала меры по их улучшению. При переходе на профессиональные пенсионные системы приобретенные работниками пенсионные права должны быть сохранены.
В целях стабилизации пенсионного обеспечения ведется работа по совершенствованию пенсионного обеспечения лиц, занятых на работах с вредными и тяжелыми условиями труда. Завершена «Разработка методических основ и критериев» для упорядочения льготных пенсий по условиям труда, проводится нормирование вредных факторов производственной среды и трудового процесса и сертификация рабочих мест с учетом вредности, тяжести и опасности условий труда. Постановлением Правительства РФ от 31.08.99 утверждены Правила отнесения отраслей (подотраслей) экономики к классу профессионального риска для расчета тарифов страховых взносов.
Дифференциация пенсионного возраста по признаку пола также вряд ли оправдана, так как продолжительность жизни у женщин дольше, чем у мужчин, а соотношение между реальными пенсионными взносами и суммой полученных женщиной пенсий меньше. В процессе подготовки пенсионной реформы изучались возможности как повышения пенсионного возраста, так и уравнивания пенсионного возраста мужчин и женщин. Однако от прямого решения этого вопроса авторы концепции отказались. Повышение пенсионного возраста женщин будет стимулироваться косвенно путем установления зависимости размера пенсии от ожидаемой продолжительности жизни.
Использование пенсионных льгот в качестве средства для решения демографических проблем, проблем трудовых ресурсов и других общегосударственных и локальных задач должно быть прекращено. В частно-
сти, нет достоверных данных о том, что снижение пенсионного возраста для многодетных женщин оказало какое-либо благоприятное воздействие на уровень рождаемости в стране. Добиваться необходимых для государства результатов следует другими мерами, например, повышенной оплатой труда, налоговыми льготами, повышением размеров пособий на детей и пр.
Вместе с тем, льготное пенсионное обеспечение должно быть сохранено для работников государственных предприятий и для базовых отраслей экономики, в которых улучшение условий труда невозможно по объективным причинам.
Одной из главных целей пенсионной реформы является дифференциация условий пенсионного обеспечения в зависимости от участия в социальном страховании каждого конкретного лица, т.е. от продолжительности страхования, величины взносов, размера заработка, с которого вносились страховые взносы и др.
Условия предоставления социальной помощи дифференцируются в зависимости от среднедушевого дохода, состояния здоровья и других факторов.
3. Дифференциация условий, определяющих право на социальное обеспечение
Нормы, освобождающие от исполнения части материальных обязанностей или устанавливающие дополнительные права для отдельных категорий населения, либо для лиц, имеющих особые заслуги перед государством, являются специальными нормами (льготами). В юридической литературе льготы обычно рассматривают как исключение из общих правил, отклонение от единых требований, способ юридической дифференциации либо в качестве средства наиболее полного удовлетворения потребностей субъектов-получателей.
С помощью льгот физические лица, являющиеся субъектами права социального обеспечения, получают дополнительные права или освобождаются от исполнения части обязанностей (например, бесплатный проезд на городском транспорте, бесплатная выдача лекарств и т.п.).
Льготы можно классифицировать по:
— субъектам (пенсионеры, инвалиды, Герои СССР и РФ, ликвидаторы аварии на ЧАЭС и пр.);
— содержанию (досрочная трудовая пенсия, 50% оплата жилья и коммунальных услуг, внеочередная установка телефона и др.);
— источникам финансирования (страховые взносы, бюджеты различных уровней) и другим признакам.
Дифференциация объективно необходима в целях выравнивания материального положения различных групп социально незащищенных граждан и восстановления их статуса как полноценных членов общества. Однако дифференциация не должна быть чрезмерной, не должна возлагать на систему социального обеспечения слишком большую финансовую нагрузку.
Вместе с тем, досрочное пенсионное обеспечение должно быть сохранено для работников тех отраслей экономики, в которых улучшение условий труда невозможно по объективным причинам. В дальнейшем дифференциация пенсионного обеспечения в связи с условиями труда будет осуществляться с помощью профессионального пенсионного страхования, законопроект о котором находится в стадии разработки.
Условия предоставления социальной помощи дифференцируются в зависимости от среднедушевого дохода, возраста, состояния здоровья и других факторов.
В 2004 г. на основе мониторинга системы льгот произведено их упорядочение. Вместо предоставления льгот в натуральной форме правительство осуществило их монетизацию. Основным направлением оказания социальной помощи инвалидам и участникам Великой Отечественной войны, ветеранам боевых действий, лицам, награжденным знаком «Жителю блокадного Ленинграда», и некоторым другим категориям населения становится предоставление набора социальных услуг. При этом разрешено заменять набор социальных услуг денежной компенсацией установленного размера по заявлению получателя.
Финансирование большинства прежних льгот и введение новых передано на уровень субъектов РФ и муниципальных образований (ФЗ от 22.08.2004 г. № 122).
4. Гарантированность социального обеспечения при наступлении социального риска
Принцип гарантированности социального обеспечения выражает идею об обеспечении при наступлении любого из общепризнанных социальных рисков: болезнь, безработица, старость, трудовое увечье или профессиональное заболевание, многодетность, беременность и роды, инвалидность, потеря кормильца, бедность, потребность в медицинской помощи.
Новые экономические условия привели к возникновению новых для нашей страны социальных рисков. Одним из них является безработица.
Бедность также стала повседневной реальностью. Показатели уровня жизни населения, соотношение между минимальными размерами оплаты труда, пенсий, других социальных выплат и прожиточным минимумом, находится на социально опасном уровне. Борьба с бедностью является одним из приоритетных направлений социальной политики государства. Перед Правительством поставлена задача повышения размера базовой части трудовых пенсий до величины прожиточного минимума в 2008-2009г г. Успешное решение этой Задачи требует комплексного подхода и, прежде всего, реформы системы оплаты труда, выведения ее «из тени».
В условиях сложной политической обстановки в России постоянно возникают новые обстоятельства, в связи с которыми граждане утрачивают средства существования, несут дополнительные расходы, попадают в трудные жизненные ситуации и нуждаются в краткосрочной социальной помощи.
В 90-х годах в России вновь появились беспризорные дети, количество которых точно неизвестно. По оценкам экспертов, в стране насчитывается около 2 миллионов бездомных детей. Для их социальной реабилитации создаются специализированные учреждения: центры для несовершеннолетних; социальные приюты для детей и подростков; центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей и др.
Законодательство о социальном обеспечении быстро изменяется, чутко реагируя на новые виды социального неблагополучия, которые обусловлены объективными причинами и не зависят от воли физических лиц. Так, в целях социальной поддержки семей военнослужащих по призыву в 2007 г. введены новые виды пособий – единовременное пособие беременной жене военнослужащего и ежемесячное пособие на ребенка военнослужащего (ФЗ от 25.10.2007 г. № 233).
Принципы права социального обеспечения
Рассмотрение данной темы требует знания общих теоретических положений о понятии правового принципа, обусловленности правовых принципов политической и экономической системой государства.
Общепризнанным считается понятие принципа права как основной идеи, исходного направляющего начала, определяющего сущность и содержание права, его внутреннее строение, дальнейшее развитие и функционирование.
По сфере действия принципы принято классифицировать:
— на общеправовые, свойственные всем отраслям права;
— межотраслевые, отражающие общие черты нескольких отраслей;
— отраслевые, определяющие специфику конкретной отрасли;
— внутриотраслевые, относящиеся к отдельным институтам отрасли.
К общеправовым относятся, в частности, следующие:
— человек, его права и свободы являются высшей ценностью;
— признание, соблюдение и защита прав и свобод человека
и гражданина — обязанность государства;
— признание и гарантированность прав и свобод каждому человеку от рождения, их неотчуждаемость;
— права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов.
К общим принципам права обычно относят также принципы социальной справедливости, гуманизма, законности и юридической гарантированности прав и свобод личности, зафиксированных в законе, связанности нормами закона деятельности всех должностных лиц и государственных органов, единства юридических прав и обязанностей, демократизма.
Эти общие принципы права являются руководящими, основополагающими идеями, отражающими сущность правового регулирования общественных отношений в сфере социального обеспечения, как и в иных сферах общественной жизни.
Межотраслевые правовые принципы охватывают две и более отрасли права. К ним относятся:
— право на защиту от безработицы;
— право на охрану здоровья;
— государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства;
— право пожилых граждан, инвалидов на социальную защиту;
— право на защиту от бедности.
Следующий уровень — отраслевые принципы. Каждая отрасль права, помимо общих и межотраслевых, строится на основе своих собственных, присущих лишь ей правовых принципов. Они отражают сущность и пронизывают содержание конкретной отрасли права.
Специфику принципов права социального обеспечения обусловливает распределительный характер общественных отношений, регулируемых нормами данной отрасли. Средства, аккумулируемые на цели социального обеспечения, ограничены и имеют строго целевой характер.
В науке права социального обеспечения к отраслевым относятся принципы:
— всеобщности социального обеспечения;
— осуществления социального обеспечения за счет средств фондов социального страхования и средств государственного бюджета;
— гарантированности социального обеспечения во всех случаях, когда гражданин нуждается в нем в силу обстоятельств, признаваемых обществом социально уважительными;
— многообразия оснований видов и социального обеспечения;
— гарантированности уровня социального обеспечения для достойной жизни;
— дифференциации видов, условий и уровня обеспечения в зависимости от трудового вклада, причин нуждаемости и иных социально значимых обстоятельств.
Принцип всеобщности социального обеспечения предполагает, что Конституция устанавливает равную и одинаковую для каждого возможность при наступлении объективных социально значимых обстоятельств получать определенные виды социальных выплат или услуг и не ограничивает ее по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и другими условиями.
На равных основаниях с гражданами Российской Федерации право на социальное обеспечение имеют постоянно проживающие в России иностранные граждане, если международными соглашениями не предусмотрено иное, и лица без гражданства. Постоянно проживающими считаются лица, получившие в установленном законом порядке вид на жительство.
Иностранные граждане, временно находящиеся на территории России, имеют право на социальное обеспечение при наличии соответствующих двусторонних и многосторонних договоров. Беженцам предоставляются лишь отдельные виды обеспечения.
Принцип осуществления социального обеспечения за счет средств фондов социального страхования и средств государственного бюджета означает, что получение работающими лицами (их семьями) обеспечения за счет средств обязательного социального страхования при наступлении социальных страховых рисков не лишает их права на социальное обеспечение в тех случаях, когда оно предоставляется за счет средств бюджета без какой-либо связи с трудовой деятельностью.
Принцип гарантированности социального обеспечения во всех случаях, когда гражданин нуждается в нем в силу обстоятельств, признаваемых обществом социально уважительными, выражает идею об обеспечении при наступлении всех общепризнанных социальных рисков: болезнь, безработица, старость, трудовое увечье, многодетность, беременность и роды, инвалидность, потеря кормильца, необходимость в медицинской помощи.
Многообразие оснований и видов социального обеспечения как принцип права социального обеспечения обусловлен тем, что действующее российское законодательство закрепляет в качестве оснований для социального обеспечения широкий перечень социальных рисков:
— достижение установленного законом возраста (старость);
— потребность в медицинской помощи и лечении, лекарственной, протезно-ортопеди-
ческой помощи, транспортном средстве либо средстве передвижения;
— материнство и др.
С многообразием оснований социального обеспечения напрямую связано и многообразие его видов. При этом социальное обеспечение предоставляется физическим лицам как в денежной, так и в натуральной форме.
К денежной форме обеспечения относятся пенсии (по старости, инвалидности, в случае потери кормильца, за выслугу лет), доплаты к пенсиям, социальные пособия (по временной нетрудоспособности, безработице и др.), компенсационные выплаты (на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет; трудоспособным лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными и др.).
Натуральной формой обеспечения охватываются разнообразные виды социальных услуг (медицинская помощь, лекарственная помощь, социальное обслуживание на дому и др.), а также различные льготы по системе социального обеспечения (по проезду и др.).
По разнообразию видов обеспечения система социального обеспечения в России в целом сопоставима с системами социального обеспечения развитых стран. Но необходимо отметить, что некоторые виды обеспечения носят временный характер, что связано со сломом прежней и становлением современной системы социального обеспечения и значительным снижением уровня жизни населения.
Гарантированность уровня социального обеспечения для достойной жизни. В настоящее время данный принцип полностью не реализован, поскольку большинство выплат по системе социального обеспечения данную задачу не выполняют. Однако это не означает, что государство освобождается от обязанности гарантировать человеку достойный уровень жизни.
Такая обязанность вытекает как из Пакта об экономических, социальных и культурных правах, так и из ст. 7 Конституции, согласно которой Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Главной целью экономического развития социального государства является повышение благосостояния населения, поэтому экономическая и социальная стороны его деятельности не должны противопоставляться.
Производство должно создавать необходимые источники для вложений в социальную сферу, развитие которой, в свою очередь, будет стимулировать хозяйственную деятельность. А показателем достижения баланса между ними станет повышение всех видов пенсий и пособий до уровня прожиточного минимума
и автоматическая индексация их в соответствии с ростом цен.
Что касается обеспечения сверх прожиточного минимума, то рыночная экономика предполагает индивидуальную ответственность человека за собственное материальное благополучие, личное участие в создании финансовой базы социального страхования. При этом степень такого участия будет прямо влиять на содержание правового регулирования и определять объем правомочий лиц, подлежащих государственному социальному страхованию. Эта идея заложена в пенсионную систему в виде страховой и накопительной частей трудовой пенсии.
Механизм соизмерения трудовых пенсий и всех видов краткосрочных страховых пособий (по безработице, по временной нетрудоспособности, по беременности и родам и др.) с прежней заработной платой (трудовым доходом) является вполне приемлемым, поскольку именно она формирует уровень жизни человека и при нормально функционирующей экономике позволяет удовлетворять не только физиологические, но и социальные и духовные потребности человека.
Помимо прежней заработной платы на уровень жизни лиц, пострадавших от социального риска, существенное влияние оказывают индивидуальные потребности, связанные с состоянием здоровья, наличием детей и другими факторами. Указанные обстоятельства должны находить отражение в правовом регулировании.
Дифференциация видов, условий и уровня обеспечения в зависимости от трудового вклада, причин нуждаемости и иных социально значимых обстоятельств. Социальное обеспечение не может игнорировать такие факторы, как пол, возраст, условия прошлой трудовой деятельности, состояние здоровья и прочие обстоятельства, влияющие на трудоспособность и во многих случаях приводящие к утрате источника средств существования.
Они непосредственно отражаются в содержании конкретных институтов и норм, обусловливают их дифференциацию. Критерии дифференциации могут не иметь никакой связи с субъектом отношений, т. е. носить объективный характер: природно-климатические условия, вредные, тяжелые и особо вредные условия прошлого труда, либо зависеть от субъективных свойств участников правоотношений, например физиологических особенностей и состояния здоровья (женщины, несовершеннолетние, инвалиды).
Дифференциация объективно необходима в целях выравнивания материального положения указанных лиц и восстановления их статуса как полноценных членов общества. Однако она не должна быть чрезмерной и тормозить развитие системы социального обеспечения в целом.
Основания дифференциации различаются в зависимости от вида обеспечения. При предоставлении одних видов обеспечения преобладают трудовые критерии (обеспечение застрахованных по обязательному социальному страхованию), других — критерии материального положения (государственная социальная помощь).
К внутриотраслевым принципам права социального обеспечения (т. е. принципам отдельных институтов) относятся, в частности, такие принципы пенсионного обеспечения, как дифференциация пенсионного возраста по признаку пола, установление размеров государственных пенсий в твердой финансированной сумме (за исключением пенсии за выслугу лет), зависимость размера трудовых пенсий от пенсионного капитала.
Контрольные вопросы и задания
1. Что понимается под правовым принципом?
2. Как можно классифицировать правовые принципы по сфере действия?
3. Какие общеправовые принципы проявляются в правовом регулировании общественных отношений по социальному обеспечению?
4. Какие межотраслевые принципы имеют значение для регулирования общественных отношений по социальному обеспечению?
5. Назовите отраслевые принципы права социального обеспечения.
6. Раскройте содержание принципа всеобщности социального обеспечения.
7. Раскройте содержание принципа осуществления социального обеспечения за счет средств фондов социального страхования и средств государственного бюджета.
8. Раскройте содержание принципа гарантированности социального обеспечения во всех случаях, когда гражданин нуждается в нем в силу обстоятельств, признаваемых обществом социально уважительными.
9. Раскройте содержание такого отраслевого принципа, как многообразие оснований и видов социального обеспечения.
10. Раскройте содержание такого отраслевого принципа, как гарантированность уровня социального обеспечения для достойной жизни.
11. Раскройте содержание такого отраслевого принципа, как дифференциация видов, условий и уровня обеспечения в зависимости от трудового вклада, причин нуждаемости и иных социально значимых обстоятельств.
§ 3.3. Дифференциация условий социального обеспечения
Нормы, устанавливающие дополнительные права для отдельных категорий граждан, не имеющих возможности реализовать общую для всех правовую норму по независящим от них причинам, либо для лиц, имеющих особые заслуги перед государством, являются специальными нормами (льготами). Льготы можно классифицировать по: — субъектам (пенсионеры, инвалиды 1-й и 2-й групп, бывшие узники фашизма, Герои СССР и РФ, ликвидаторы аварии на ЧАЭС и пр.); — содержанию (бесплатный проезд на транспорте, бесплатное получение лекарств, освобождение от оплаты жилья и коммунальных услуг, бесплатная установка телефона и др.); — источникам финансирования (государственные внебюджетные фонды социального страхования, федеральный и территориальные фонды социальной поддержки населения, бюджеты различных уровней) и другим признакам.
Дифференциация объективно необходима в целях выравнивания материального положения различных групп социально незащищенных граждан и восстановления их статуса как полноценных членов общества. Однако дифференциация не должна быть чрезмерной, превращаться в тормоз для развития системы социального обеспечения в целом. Анализ современного состояния государственной системы социального обеспечения показывает, что число предоставляемых льгот слишком велико. Далеко не все из них целесообразно сохранять в новых экономических условиях, поскольку они значительно усиливают финансовую нагрузку государственной системы социального обеспечения на бюджеты различных уровней и уже не соответствуют своему целевому назначению. Однако при этом следует воздержаться от упрощенного подхода, направленного на максимальное сокращение количества льгот, способного привести лишь к временной экономии средств. Необходим комплексный анализ каждой конкретной нормы, закрепляющей дополнительные преимущества, для отдельных категорий населения, с учетом таких факторов как причины введения, круг субъектов, стоимость и экономическая эффективность в сочетании с другими видами социального обеспечения.
Наибольшее число норм-льгот содержится в пенсионных институтах. Это привело к тому, что численность лиц, выходящих на пенсию до достижения пенсионного возраста (60 лет — мужчины, 55 лет — женщины), достигла 28 % численности пенсионеров по старости, а расходы на выплату им пенсий составляют почти 35 % общих затрат на выплату пенсий по старости. Каждому седьмому пенсионеру пенсия назначается при снижении возраста на 5-10 лет (без учета льготных пенсий, назначаемых лицам, работавшим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях). Вместе с тем по оценкам специалистов, до 30 % работников, имеющих право на пенсионные льготы, трудились в нормальных условиях.
Поставленные при введении этих льгот цели практически не решаются. Заинтересованности в улучшении условий труда, дающих право на получение льготных пенсий, нет ни у работодателей, ни у наемных работников. Поэтому концепция пенсионной реформы предусматривает постепенный перевод льготных пенсий в профессиональные системы, чтобы каждая отрасль несла ответственность за условия производства и принимала меры по их улучшению. При переходе на профессиональные пенсионные системы приобретенные работниками пенсионные права должны быть сохранены.
В целях стабилизации пенсионного обеспечения ведется работа по совершенствованию пенсионного обеспечения лиц, занятых на работах с вредными и тяжелыми условиями труда. Завершена «Разработка методических основ и критериев» для упорядочения льготных пенсий по условиям труда, проводится нормирование вредных факторов производственной среды и трудового процесса и сертификация рабочих мест с учетом вредности, тяжести и опасности условий труда. Постановлением Правительства РФ от 31.08.99 утверждены Правила отнесения отраслей (подотраслей) экономики к классу профессионального риска для расчета тарифов страховых взносов.
Дифференциация пенсионного возраста по признаку пола также вряд ли оправдана, так как продолжительность жизни у женщин дольше, чем у мужчин, а соотношение между реальными пенсионными взносами и суммой полученных женщиной пенсий меньше. В процессе подготовки пенсионной реформы изучались возможности как повышения пенсионного возраста, так и уравнивания пенсионного возраста мужчин и женщин. Однако от прямого решения этого вопроса авторы концепции отказались. Повышение пенсионного возраста женщин будет стимулироваться косвенно путем установления зависимости размера пенсии от ожидаемой продолжительности жизни.
Использование пенсионных льгот в качестве средства для решения демографических проблем, проблем трудовых ресурсов и других общегосударственных и локальных задач должно быть прекращено. В частности, нет достоверных данных о том, что снижение пенсионного возраста для многодетных женщин оказало какое-либо благоприятное воздействие на уровень рождаемости в стране. Добиваться необходимых для государства результатов следует другими мерами, например, повышенной оплатой труда, налоговыми льготами, повышением размеров пособий на детей и пр.
Вместе с тем, льготное пенсионное обеспечение должно быть сохранено для работников государственных предприятий и для базовых отраслей экономики, в которых улучшение условий труда невозможно по объективным причинам.
Одной из главных целей пенсионной реформы является дифференциация условий пенсионного обеспечения в зависимости от участия в социальном страховании каждого конкретного лица, т.е. от продолжительности страхования, величины взносов, размера заработка, с которого вносились страховые взносы и др.
Условия предоставления социальной помощи дифференцируются в зависимости от среднедушевого дохода, состояния здоровья и других факторов.
